Alternatieve Voortgangsrapportage: Nationaal Actieplan Dakloosheid Eerst een Thuis – Inbreng Plenair Debat

Op 5 juni vindt een plenair debat plaats over het Nationaal Actieplan Dakloosheid: Eerst een Thuis (NAD). Dakloosheid Voorbij! en SamenThuis2030 zijn twee samenwerkingsverbanden van onafhankelijke belangenbehartigers op het gebied van dakloosheid en jongerendakloosheid. We verenigen in totaal 14 onafhankelijke belangenbehartigers. 

A) Oproepen aan Kamerleden

We willen deze brief beginnen met twee oproepen aan u als kamerlid.

      1. Agendeer de voortgang van het NAD ook binnen vaste kamercommissies BZK en SZW

Sinds het Nationaal Actieplan Dakloosheid: Eerst een thuis in december 2022 is ondertekend door de ministeries van VWS, SZW en BZK, is er tijdens de debatten in de vaste kamercommissies weinig (VWS) tot geen (overige commissies) aandacht voor geweest. Het aantal dakloze mensen neemt zienderogen toe en dit is niet te rijmen met de prioriteit die aan de wooncrisis en bestaanszekerheid wordt gegeven. Dakloze mensen zijn de voornaamste slachtoffers van de wooncrisis en dakloosheid is de meest extreme vorm van bestaansonzekerheid. 

We roepen de Kamer op om regelmatiger voortgang te agenderen op het voorkomen en uitbannen van dakloosheid. Doe dit ook binnen de commissies die gaan over Volkshuisvesting en Armoedebeleid/Bestaanszekerheid en niet alleen binnen de commissie VWS. Deze beleidsdepartementen zijn medeverantwoordelijk voor het voorkomen en uitbannen van dakloosheid.

      2. Zet het Nationaal Actieplan Dakloosheid voort!

Als onafhankelijke belangenbehartigers onderschrijven we de ambitie van het NAD om dakloosheid in 2030 te beëindigen en de in het NAD beschreven uitgangspunten en actielijnen. 

Wij roepen de Kamer op om het belang van het NAD blijven te onderschrijven en de uitvoering ervan te blijven monitoren.

B) Inzicht in aard en omvang van dakloze mensen

Onjuiste aannames leiden tot onjuiste maatregelen en beleid. Om een einde te maken aan dakloosheid in 2030, is het cruciaal dat de Kamer nu kritische vragen stelt aan de hand van het meest actuele beeld van wie dakloos is.

De cijfers over dakloosheid die we op dit moment tot onze beschikking hebben zijn onbetrouwbaar en incompleet. Het gaat om schattingen waar verschillende groepen niet in worden meegenomen. Daarom is er ook een keuze gemaakt om de ETHOS-Light-telling methodiek te hanteren zodat alle dakloze mensen in kaart kunnen worden gebracht. Waar CBS cijfers zich grotendeels beperken tot mensen die in de openbare ruimte slapen of bekend zijn door instellingen (zoals opvang), hanteert ETHOS een veel bredere definitie van gebrek aan huisvesting. Ook worden kinderen tot 18 jaar, mensen ouder dan 65 jaar en mensen zonder verblijfspapieren wel meegeteld, in tegenstelling tot de CBS cijfers waar deze groepen dakloze mensen niet worden meegeteld.

De eerste ronde van ETHOS tellingen uit Noordoost-Brabant laat een veel completer beeld van dakloosheid zien. Voor het eerst worden ook mensen in beeld gebracht die de nacht in hun auto doorbrengen, bij vrienden op de bank slapen of als familie dakloos raken. Het stereotype beeld van de dakloze man van middelbare leeftijd met verslavingsproblematiek, dat op een bankje zit met een plastic tas, representeert allang niet meer de werkelijkheid. 

De meest recente telling laat ook groepen zien die eerder onder de radar bleven. Zo blijkt uit de ETHOS-resultaten van de regio Noordoost-Brabant dat kinderen tot 18 jaar (23%) met jongeren samen, ruim 40 procent van het totaal aantal dakloze mensen vormen. Vrouwen bijna een derde. Bovendien leeft de meerderheid van de getelde mensen niet op straat of in de opvang maar bij vrienden en familie, of in een stacaravan, garage of auto. In de telling bleek 70% van de dakloze mensen de Nederlandse nationaliteit te hebben.

C) Implementatie NAD is ruim onvoldoende

Bij het lanceren van het NAD op 5 december 2022 hebben wij onze steun uitgesproken en onze zorgen over het gebrek aan garanties. Daarvan waren de voornaamste: het gebrek aan sturingsmogelijkheden vanuit het Rijk; gebrek aan concrete doelstellingen; en onvoldoende concrete stappen voor systemische verandering die nodig is om de omslag van opvang naar wonen te maken.

Anderhalf jaar na de lancering moeten we helaas constateren dat de zorgen die we toen uitspraken gegrond zijn. De zes voornaamste obstakels om de doelstellingen te behalen zijn:

1. De omslag van opvang naar wonen komt nauwelijks van de grond (en scheiden van wonen en zorg dat hier een voorwaarde is);
2. Monitoring via het dashboard geeft onvoldoende inzicht in voortgang;
3. Betekenisvolle participatie van mensen met ervaringskennis en onafhankelijke belangenbehartigers gebeurt zeer beperkt;
4. Stigmatisering wordt in stand gehouden mede door maatregelen van de overheid;
5. Er is onvoldoende aandacht voor jongerendakloosheid;
6. Voorgenomen besluit om Landelijke Voorziening Vreemdelingen (LVV) te stoppen staat haaks op het uitbannen van dakloosheid in 2030.

      1. Omslag van opvang naar wonen: “Wonen Eerst”

De gemene deler van alle dakloze mensen is het gebrek aan een thuis. Passende huisvesting is het fundament van waaruit zij hun leven weer kunnen opbouwen. Een van de zes kernprincipes van het NAD is het voorkomen van dakloosheid. Voorkomen is beter en veel goedkoper dan genezen. Dit is kernachtig samengevat in de term “Wonen Eerst”.

Anderhalf jaar na publicatie van het NAD blijkt dat de omslag van opvang naar wonen niet is gemaakt. We willen een aantal argumenten en mogelijke oplossingen presenteren aan de hand van veel gehoorde excuses om de omslag niet te maken. 

“Maar we kunnen de opvang niet afbouwen als het aantal dakloze mensen toeneemt”

Opvang voor iedereen die dakloos is, is het absolute humanitaire minimum. Zelfs dit wordt niet gegarandeerd door de overheid. Wij zien het aantal mensen dat buiten slaapt toenemen. De neiging om als crisismaatregel dan maar te investeren in opvang is begrijpelijk maar geen oplossing. Het gebrek aan uitstroom is een belangrijke oorzaak van knelpunten bij toegang tot opvang. Daar moet de investering liggen, die is wel duurzaam en leidt tot ruimte in de opvang. 

De plannen omtrent het uitbouwen (en/of behouden) van opvang gaan niet gepaard met concrete plannen om de afbouw van opvang en de omslag naar wonen op den duur wel te maken. 

Korte termijn denken regeert, en gaat hoe dan ook heel veel geld kosten. Wonen is de enige bewezen duurzame oplossing voor dakloosheid. Opvang is beperkt, tijdelijk, duur, inefficiënt en ineffectief en geen oplossing. Het houdt de status quo in stand, en staat daarmee zelfs een duurzame oplossing in de weg.

Deels zijn deze punten te herleiden naar fundamentele weeffouten in het systeem. Op gemeenteniveau zijn de afdelingen Wonen niet of nauwelijks betrokken bij het uitwerken van het gemeentelijk beleid. Ze voelen geen verantwoordelijkheid voor het oplossen van dakloosheid. Het blijft daarmee de verantwoordelijkheid van afdelingen Zorg en/of Maatschappelijke Opvang. Zij hebben echter maar zeer beperkte (financiële middelen) om Wonen Eerst te implementeren, ervaren letterlijk de druk van de groei van dakloosheid en vallen dus terug op datgene waar ze wel middelen voor hebben: opvang en zorg. Ook zorgpartijen en corporaties blijven grotendeels hangen in oude reflexen, rollen en verantwoordelijkheden. 

We hebben eerder gepleit voor meer financiële prikkels om ervoor te zorgen dat gemeenten daadwerkelijk de leiding nemen in de omslag naar wonen en daarmee alle actoren in het systeem te dwingen tot andere reflexen. In Denemarken en Finland zijn hier zeer goede ervaringen mee.

“Maar de wooncrisis raakt iedereen en het kost nu eenmaal veel tijd om te bouwen”

Geen urgentere woningzoekenden dan dakloze mensen. Het gebrek aan een thuis heeft een funeste impact op alle aspecten van het leven. Als meest extreme schending van het recht op huisvesting en op bestaanszekerheid moet het oplossen van dakloosheid absolute prioriteit krijgen in woonbeleid. Dat is nu niet zichtbaar en niet merkbaar. 

Binnen de bestaande voorraad en op de middellange termijn zijn er diverse oplossingen voorhanden. Het radicaal aanpakken van leegstand, waar mogelijk verkameren en optoppen, het direct afschaffen van de samenwoonboete (kostendelersnorm), het verder stimuleren van samenwonen zijn een aantal voorbeelden. Ook flexwoningen kunnen onderdeel van een oplossing zijn als het gekoppeld is aan langdurige huurcontracten en duurzame woonoplossingen. Ook kunnen we al voorkomen dat mensen dakloos raken door bijvoorbeeld gemeenten te verplichten om bij huisuitzettingen een volwaardig alternatief te bieden. De urgentie is zo groot dat er creatief en snel naar oplossingen buiten de gebaande paden gezocht moet worden om te doen wat nodig is om een einde te maken aan de wooncrisis.  

Stereotyperende aannames in het beleid ondermijnen ambitie van opvang naar wonen

Het voornaamste instrument om huisvesting te bewerkstelligen voor dakloze mensen is momenteel het programma “Een Thuis voor Iedereen”. Daarin worden dakloze mensen gezien als een aparte “aandachtsgroep” en worden ze grotendeels gereduceerd tot een zorgbehoevende groep die uit de maatschappelijke opvang (of een gesloten instelling) stroomt. Vervolgens wordt vooral gekeken naar bijzondere “woonvormen” waar dakloze mensen kunnen wonen.

De realiteit is een hele andere. De groep dakloze mensen is vele malen groter en diverser dan de groep die in dit programma wordt bediend. Uit recente ETHOS tellingen van dakloze mensen, weten we dat de stereotyperende aannames niet kloppen. Denk aan alleenstaande ouders met een kind na scheiding, of afgestudeerden die hun studentenwoning moeten verlaten of mensen die simpelweg hun huur niet kunnen betalen. Bovendien zien we dat dakloze mensen van alle “aandachtsgroepen” in het programma er het meest bekaaid afkomen als het gaat om concrete huisvesting. Deze “aandachtsgroep” wordt duidelijk niet als prioriteit beschouwd, terwijl zij die geen thuis hebben de hoogste urgentie zouden moeten krijgen. Tenslotte, hebben dakloze mensen, net als iedereen, doorgaans behoefte aan gewoon passende huisvesting en niet aan bijzondere “woonvormen”. De ambitie van het NAD strookt hier dus niet met de uitvoering, waardoor een hele grote groep dakloze mensen ofwel geheel buiten de boot valt, of niet de passende huisvesting krijgt waar ze recht op heeft. 

“Maar veel dakloze mensen kunnen niet gewoon wonen”

Dit is niet alleen in tegenspraak met de beloftes uit het NAD, het is ook in tegenspraak met wetenschap. Housing First  is de enige bewezen effectieve aanpak van dakloosheid. Het komt erop neer dat de overgrote meerderheid van dakloze mensen absoluut zelfstandig wil en kan wonen. Een thuis is de basis. Van daaruit kan min of meer intensieve ondersteuning worden geboden voor zolang nodig is. 

Scheiden van wonen en zorg

Een belangrijk aspect van Housing First is dat wonen en zorg gescheiden zijn. Dat betekent dat de bewoner een eigen huurcontract op naam heeft rechtstreeks via de verhuurder (vaak een corporatie) en eventuele zorg en begeleiding via een zorgaanbieder krijgt. In de praktijk zien we nog steeds dat, als norm, huurcontracten worden afgegeven via de zorgverlener en er een zeer sterke koppeling is tussen wonen en zorg. Dit zijn de zogenaamde intermediaire contracten met een omklapconstructie, waarbij zorg en begeleiding voorwaardelijk zijn voor het verkrijgen van de woonruimte. Dat dit vaak de norm is, is een zeer groot probleem. Dit soort contractvormen zorgen voor een ongezonde afhankelijkheid van zorgpartijen (want zorg is gekoppeld aan huur), er is gebrek aan rechtsbescherming van bewoners (geen zorg meer nodig, betekent einde huurcontract) en deze contractvormen zijn dikwijls gestoeld zijn op stigmatiserende beelden van dakloze mensen (en daarmee wordt het stigma verder bestendigd). 

Ook gestoeld op stigma is dat dakloze mensen uitgezonderd worden van de werking van de Wet Vaste Huurcontracten. Alsof zij a priori een aparte categorie zijn die aan allerlei (zorg)voorwaarden moet voldoen, alvorens voor een vast contract in aanmerking te komen. We hebben hier onze zorgen over geuit in de internetconsultaties, maar hier is niets mee gedaan. Dit betekent dat delen van de Wet regie Volkshuisvesting haaks staan op het NAD. 

Dakloze mensen hebben simpelweg recht op huisvesting, net als andere mensen. Het is voor ons onbegrijpelijk dat er aan dit recht getornd wordt puur op basis van het feit dat ze dakloos zijn (geweest). 

      2. Monitoring: het dashboard

Om de voortgang van het NAD te monitoren is een dashboard ontwikkeld. Op dit moment is dit onvoldoende om de voortgang te monitoren. Ze bevat bijna uitsluitend procesindicatoren en zeer weinig resultaatindicatoren waarmee kan worden gemeten of doelstellingen ook daadwerkelijk worden behaald. Het dashboard voldoet dus simpelweg niet aan de eisen gesteld in de motie Grinwis/Werner, die door uw Kamer unaniem is aangenomen. Des te zorgwekkender is dat het dashboard net voor het debat over het NAD offline is gehaald. 

Voordat het dashboard offline werd gehaald, zagen wij als belangenbehartigers verschillende tekortkomingen. Zo had de gemeente Leeuwarden bijvoorbeeld aangegeven op alle 20 indicatoren “groen” te scoren. Dat wil zeggen dat ze voldoen aan de indicator. Het problematische is dat het op groen staan van deze indicatoren niet betekent dat dakloosheid in die gemeente afneemt. De monitor houdt dus niet de voortgang in het oog en dient dus niet haar doel. 

Het voorbeeld van Leeuwarden is extreem, maar bij veel meer centrumgemeenten hebben we ernstige vragen over de mate waarin het invullen accuraat is dan wel een reflectie is van de werkelijkheid. Het risico is nu dat het dashboard een doel op zich wordt, een tick the box. 

Dit is problematisch voor de Kamer, want het instrument geeft geen inzicht in de voortgang, terwijl dit noodzakelijk is voor Kamerleden om de bewindspersonen van VWS, BZK/VRO  en Armoedebestrijding aan te spreken op hun verantwoordelijkheden. Ook op gemeenteniveau kunnen raadsleden met dit instrument onmogelijk de noodzakelijke inzichten krijgen om zo nodig bij te sturen om de gestelde doelen te behalen.

We pleiten ervoor dat de Staatssecretaris meer doet om de ingevulde dashboards met gemeenten te bespreken om de monitor te monitoren. Ook pleiten we ervoor concretere resultaatindicatoren op te nemen in het dashboard. We hebben hiervoor concrete indicatoren.

      3. Betekenisvolle participatie vraagt onafhankelijke belangenbehartigers

Actielijn 5 van het NAD betreft betekenisvolle participatie van mensen met ervaringskennis en onafhankelijke belangenbehartigers in de totstandkoming van beleid dat (dreigend) dakloze mensen raakt (waaronder uiteraard de lokale uitwerking van het NAD). SamenThuis2030 heeft een intentieverklaring geformuleerd die als bijlage is toegevoegd aan de bestuurlijke afspraken.

Betekenisvolle participatie betekent dat mensen met ervaringskennis en onafhankelijke belangenbehartigers in het gehele beleidsproces bijdragen aan het beleid (op de participatieladder is dit het niveau van co-creëren). SamenThuis2030 heeft hiervoor een handreiking geschreven.

De rol van onafhankelijke belangenbehartigers is cruciaal. Ze zijn onafhankelijk in die zin dat ze uitsluitend de belangen behartigen van (dreigend) dakloze mensen, tegenover de overheid, maar ook bijvoorbeeld zorgverleners en maatschappelijke opvangorganisaties. Ze zijn noodzakelijke ondersteuning voor mensen met ervaringskennis waardoor zij kunnen participeren in beleidsprocessen. Tenslotte, doordat ze dagelijks samen met hun achterbannen met de voeten in de klei staan, weten ze vaak goed wat wel en niet werkt. Onafhankelijke belangenbehartigers spelen dus een belangrijke rol in het signaleren, ondersteunen en scherp houden van de overheid.

In de overgrote meerderheid van de centrumgemeenten in Nederland zijn echter geen onafhankelijke belangenbehartigers van (dreigend) dakloze mensen. Dat moet echt anders. In veel gevallen zijn de onafhankelijke belangenbehartigers die zich verenigd hebben in onze samenwerkingsverbanden speciaal gefinancierd door de gemeente om onafhankelijke cliëntondersteuning te doen voor (dreigend) dakloze mensen of een andere vorm van dienstverlening. Via de financiering van specialistische onafhankelijke cliëntondersteuning  of andere specifieke ondersteuning voor (dreigend) dakloze mensen kunnen gemeenten dus onafhankelijke belangenbehartiging garanderen in hun gemeente.  We pleiten ervoor dat het Ministerie gemeenten hier veel meer op stuurt. Het is namelijk een belangrijke voorwaarde om het NAD te kunnen uitvoeren en te kunnen monitoren. 

      4. Stigmatisering en criminalisering van dakloze mensen

In het NAD wordt terecht aandacht besteed aan het tegengaan van stigmatisering van dakloze mensen. Dakloze mensen worden te vaak gereduceerd tot een homogene groep (“de daklozen”) waar bepaalde beelden op worden geprojecteerd. Volgens die beelden, vaak gekoppeld aan verslaving, vreemd gedrag en slechte hygiëne en verzorging, wordt de schuld van dakloosheid in de schoenen geschoven van dakloze mensen. Deze beelden doen afbreuk aan het feit dat dakloze mensen met rechten zijn en hun dakloosheid weliswaar ook mede veroorzaakt kan zijn door persoonlijke keuzes, maar ook in belangrijke mate door falend beleid, wet- en regelgeving en uitvoering daarvan. Het feit dat ze in een situatie van dakloosheid leven is een teken dat de overheid hun mensenrechten onvoldoende heeft beschermd, gerespecteerd en verwezenlijkt.

Veel aandacht bij destigmatisering gaat uit naar beeldvorming en is gericht op een breder publiek. Dat is noodzakelijk. Het is belangrijk dat iedereen dakloze mensen gaat zien als mensen en serieus luistert naar hun verhalen. Beeldvorming in de media is daar ook belangrijk in. Beelden die gebruikt worden en taal doen ertoe. Ze kunnen destigmatiseren of juist stigma bevestigen. Daarom hebben veel van onze leden beeldvormingscampagnes en zijn er gratis beeldbanken beschikbaar gesteld voor media. 

Een onderbelicht onderwerp is de rol van de overheid in het stigmatiseren van dakloze mensen via wet- en regelgeving. Er is terecht steeds meer aandacht voor en verontwaardiging over plaatselijke maatregelen gericht op het beboeten van dakloze mensen voor buiten slapen, het nuttigen van alcohol in de openbare ruimte, bedelen, wildplassen en dergelijke. Dit zijn straffen die disproportioneel vaak dakloze mensen raken die geen andere mogelijkheden hebben Dit is niet alleen in strijd met fundamentele mensenrechten maar ook ineffectief. Boetes helpen niet. Integendeel, ze zetten dakloze mensen op nog meer financiële achterstand. Als belangenbehartigers kennen we géén voorbeelden van “mensen die vanwege boetes hulp zijn gaan aanvaarden”, een veelgehoord excuus. Wij kennen wel mensen die (na jarenlang wachten op een woning) bang zijn om hun huurcontract te tekenen, uit angst dat ze een berg aan boetes moeten betalen.

We pleiten voor een algeheel verbod op dit soort stigmatiserende wet- en regelgeving. Alles wat de Staatssecretaris hierin kan betekenen, ook richting gemeenten, moet worden benut.

      5. Jongerendakloosheid: het ondergeschoven kindje

Het aantal dakloze jongeren stijgt. Dat is niet iets van de laatste jaren. Het is een trend die zich al 15 jaar gestaag aftekent. Elke bewindspersoon die geconfronteerd is met stijgende jongerendakloosheid beloofde dat deze zou worden aangepakt. Het meest concreet werd Staatssecretaris Blokhuis. Hij lanceerde in 2019 een apart beleidsplan jongerendakloosheid. Dat plan deed recht aan de specifieke dynamiek, oorzaken en oplossingen voor jongerendakloosheid. In het NAD dat u hier bespreekt zijn jongeren gereduceerd tot een specifieke doelgroep. We zien hierdoor dat gemeenten nog minder dan voorheen specifiek aandacht besteden aan oplossingen voor jongerendakloosheid. 

We zien wel in toenemende mate aandacht voor jongeren die vanuit jeugdzorg dakloos raken, omdat aspecten van hun leven bij het verlaten van de jeugdzorg niet op orde zijn. De zogenaamde Big 5 leefdomeinen: support, wonen, school en werk, inkomen zowel als welzijn. Hier zou nog veel meer actie op moeten komen, waaronder een wettelijke regeling voor verlengde jeugdzorg. 

Dit zou echter niet alle dakloze jongeren helpen, want in tegenstelling tot het beeld hebben veel dakloze jongeren geen jeugdzorg verleden. Het is belangrijk dus dat het bestrijden van jongerendakloosheid zich niet reduceert tot noodzakelijke veranderingen in de overgang vanuit de jeugdzorg. In alle gevallen is er sowieso veel meer aandacht nodig voor passende huisvesting voor jongeren. Dit wordt nu vaak gereduceerd tot starters en studenten. Ook het verlagen van drempels voor de schuldhulpverlening en het aanpakken van oorzaken van schulden onder jongeren moeten worden aangepakt. Een belangrijke oorzaak van schulden ligt overigens in de hoogte en regels omtrent bijstand, de toegang tot toeslagen en het minimuminkomen van jongeren. 

      6. Voorgenomen besluit om Landelijke Voorziening Vreemdelingen (LVV) te stoppen staat haaks op het uitbannen van dakloosheid in 2030

Op dit moment verblijven er in de vijf steden (Groningen, Eindhoven, Amsterdam, Utrecht en Rotterdam) ruim 1000 mensen zonder verblijfspapieren bij een LVV. Dit is een sobere voorziening waar zij toegang hebben tot de meest basale behoeften waar ieder mens recht op heeft. Tegelijkertijd wordt gekeken of er sprake is van recht om in Nederland te blijven of hulp bij terugkeer indien dit niet het geval is. Op 1 april 2024 is deze voorziening na vijf jaar geëvalueerd. In het regeerakkoord 2021 werd afgesproken dat de LVV zou worden uitgebreid naar een landelijk dekkend netwerk waarbij de opvang gericht is op terugkeer.

In het hoofdlijnenakkoord worden diverse maatregelen genoemd om de instroom te beperken. Hier wordt ook de rijksbijdrage aan de LVV beëindigd (Hoofdlijnenakkoord pag.4). Dit betekent dat er plotseling ruim 1000 mensen op straat komen te staan, die nergens terecht kunnen, omdat er geen andere voorzieningen zijn waarvoor zij als rechthebbend worden gedefinieerd.

Voor de mensen die al in Nederland zijn, zullen deze maatregelen niet bijdragen aan het beperken van de instroom. Deze mensen zullen wel door de humanitaire ondergrens zakken omdat ze zelf niet meer in hun basisbehoeften kunnen voorzien. Door hen op straat te zetten zullen de problemen toenemen, en de maatschappelijke kosten ook. Overbodig te noemen is dat met het in één klap op straat zetten van zo’n grote groep mensen, de doelstellingen van het NAD worden ondermijnd. 

Tot slot

We komen als onafhankelijke belangenbehartigers en mensen met ervaringskennis op voor alle dakloze mensen. Alle dakloze mensen hebben recht op huisvesting. We blijven de voortgang van het NAD kritisch volgen en zijn ten allen tijde bereid om onze kennis en ervaring met u te delen. Zo ook naar aanleiding van deze brief.

U kunt contact opnemen met: